Le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux (25 septembre 2009) transmis au Conseil d’Etat serait aussi « celui du renforcement de la démocratie locale » ! Les discours ministériels et les commentaires un peu hâtifs en ont fait trop rapidement un modèle de la simplification et de la rationalisation de la représentativité au service de la gouvernance territoriale. Entre une présentation idyllique au nom des économies de l’argent public et la volonté politique - à peine cachée, au demeurant - de reconquête des assemblées départementales et régionales perdues, le parti qui gouverne la France introduit gravement des dispositions qui chahutent l’expression démocratique et la valeur du suffrage universel direct, la représentativité et l’accessibilité à la fonction élective, ainsi que la grande diversité et le pluralisme politique qui ont fait depuis la Révolution française, à la fois l’originalité mais aussi la vraie grandeur des systèmes électoraux de la France.

Une dangereuse dérive d’accaparement du pouvoir par un parti unique

Le vote à un tour prévu pour l’année 2014 inaugure non seulement une matrice nouvelle dans les régimes électoraux de la Vème République mais aussi une dangereuse dérive d’accaparement du pouvoir par un parti unique.
L’idée n’est pas nouvelle ; déjà Michel Debré après le scrutin présidentiel de 1965 et la « non majorité » en France métropolitaine de l’UNR et ses alliés aux élections législatives de 1967 se faisait le théoricien du scrutin à un tour…Ceci signifie que si l’on avait adopté ce principe, en 1968, la gauche française aurait été encore moins représentée qu’elle ne le fût…qu’en 1973, les centristes d’opposition de Lecanuet et Servan-Schreiber n’auraient jamais eu - ou presque - de représentants…qu’en 1978, le RPR aurait eu bien du mal à s’imposer.
Mais pire : François Mitterrand, élu quand même dans un scrutin présidentiel, en 1981, mis dans l’impossibilité de changer le mode de scrutin avant la dissolution, aurait pu voir sa majorité législative étriquée en un seul dimanche, sans pouvoir s’assurer du vote d’un retour au principe du scrutin majoritaire uninominal à deux tours, ce qui aurait été plus accommodant pour la gauche qu’un passage à la « proportionnelle ».  Assurément, le scrutin à un tour aurait reconduit la majorité présidentielle en 1997 ou 1998 et en l’absence, sûrement,  de modification du calendrier électoral, la droite aurait continué à régner en maître absolu sur le Parlement.
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Le scrutin à un tour s’inscrit, par ailleurs, dans un calendrier très sophistiqué  jusqu’en 2017 avec une année « pivot » : 2014. Le pouvoir joue la durée car les régionales de 2010 et surtout les sénatoriales de 2011, pourraient obliger l’Elysée à jouer « piano » d’abord et « solo », ensuite. Un Sénat de gauche bloquerait le Parlement durant trois ans, soit jusqu’au printemps 2014, date de renouvellement des conseils municipaux et de l’élection des conseillers territoriaux à un tour. Un pari risqué mais jouable, d’autant que s’il est gagné, c’est tout l’appareil d’Etat (principalement les modes de désignation et de nomination), et tout l’exécutif local qui appartiendraient au même et unique parti de gouvernement.

Enfin, faute de disposer d’une grille de lecture de la nouvelle carte territoriale avec un nombre considérablement réduit des cantons (autour de 2 400 au lieu de 3 883 actuellement pour la France métropolitaine), il est permis de demeurer dubitatif sur le vote demandé sur un principe général, alors même que l’annexe (répartition des sièges par région et départements) n’accompagne pas le dispositif.
 
Un remodelage des cantons  après le redécoupage de la carte législative
 
La méfiance est d’autant plus de mise que le décret, prévu pour les nouvelles limites des cantons, peut être pris au plus tard en février 2013. On comprend aisément pourquoi le gouvernement se refusait l’an passé à procéder à la réforme de la carte cantonale, avant le redécoupage de la carte législative ! Le renouvellement de l’Assemblée nationale de juin 2012 avec ses nouvelles circonscriptions et son passage au scanner laissera environ six mois pour ajuster le remodelage des cantons (et ses subtilités de cantons urbains, ruraux, voire rurbains) pour les besoins de convenance personnelle de la majorité présidentielle sortante.

Les conseillers territoriaux seront donc de deux types : ceux avec un territoire et ceux sans. L’originalité se drape dans une grande générosité politique : l’obtention d’une pincée de proportionnelle (20 %). Ainsi au niveau national 2 400 conseillers arrivés en tête du scrutin seraient immédiatement élus et 600 autres seraient issus, dans chaque département, des partis politiques ayant eu des candidats battus ! Ce système, un peu tortueux, donne l’apparence d’un suffrage universel direct et d’une élection à la proportionnelle. En fait l’élection dans chaque département de 20 % de conseillers par résultats négatifs équivaut à une représentation sans élection mais par simple soustraction.
Il n’est pas certain d’ailleurs que les partis traditionnellement minoritaires et non représentés jusqu’alors dans des élections locales soient gagnants pour autant car l’abaissement des effectifs des nouveaux conseils généraux sera tel que la part des 20 % dans certains départements laissera peu d’espace numérique aux formations politiques même dotés d’un score supérieur à 5 % des suffrages exprimés.

Diminution de dix sièges en moyenne pour les départements
mais forte augmentation pour les régions
 
La composition des conseils dans les départements va donc connaître un régime amaigrissant…et paradoxalement les assemblées régionales vont prendre du poids (en sièges, seulement) ! Explication : les conseillers territoriaux appelés à siéger en formation de conseil régional, ce sont donc, au niveau national 3 000 élus qui en remplacent environ 2 000. Au niveau régional les effectifs de certains conseils généraux vont fondre au point de faire ressembler certaines assemblées à de simples commissions et donc de trouver des majorités de style « commission mixte paritaire » des assemblées parlementaire. Le débat contradictoire ne va pas gagner en qualité dans cet essorage politique.
Si l’on retient un quotient de 21 000 habitants par canton pour satisfaire à la norme de 2 400 territoires (il est de 16 232, au 1er janvier 2009, pour la France métropolitaine), il sera nécessaire de faire des redécoupages plus ou moins équilibrés en regroupant de très nombreux cantons ruraux.
Ce nouvel ensemble conduirait souvent à la disparition d’une dizaine de cantons par département mais amènerait aussi de nombreuses régions à élargir les bancs de leurs assemblées. En théorie, on peut imaginer que Poitou-Charentes qui a 157 cantons actuellement, en perdrait une quarantaine mais compenserait cette perte en partie par une petite trentaine  de sièges à la proportionnelle ; le conseil régional passerait  de 55 à un peu plus de 140 sièges ! Pour d’autres régions, le déséquilibre départemental serait plus important.

La fin des candidats individuels « divers » droite et gauche

L’idée fixe d’introduire le scrutin à un tour  est née bien évidemment des élections de mars 2008 qui ont donné à la gauche la possibilité de gagner huit départements supplémentaires. L’analyse de ces départements montre en effet que dans l’Ain, l’Allier, les Deux-Sèvres et le Val d’Oise le basculement à gauche est directement lié à des conseillers élus au second tour sans avoir été en tête au premier tour ! Les majorités fragiles de l’UMP ou de ses alliés dans la Loire, les Pyrénées-Atlantiques, le Jura, les Hautes-Alpes, la Côte d’Or ou la Vienne et la Charente-Maritime étant à portée de main de la gauche dans un prochain rodéo électoral, il est aisé de comprendre les motivations supplémentaires de l’UMP pour arrêter l’effusion.
Mais en supprimant la possibilité des désistements ou des consignes de vote, il est porté une sérieuse atteinte au pluralisme.
 
Le gouvernement connaissant son handicap au second tour en créant l’unité au premier tour veut obliger l’opposition à reconstruire un modèle unitaire non plus autour d’un programme mais d’un candidat et se mettre au même rang qu’elle : le piège se referme sur une gauche désunie mais peut atteindre tout autant, à terme, la droite au pouvoir lorsque les sensibilités locales, s’apercevront avec un peu de retard, certes, que le nouveau système, avec son apparentement obligatoire à une liste politique départementale conduit à éliminer les candidats individuels (le « peuple » des DVD et DVG) qui ont fait souvent la richesse du renouvellement des compétences et de l’indépendance dans les départements.

Un recul évident dans  la recherche de parité
 
Les cantons ruraux aux populations clairsemées ont vécu  mais leur remembrement au sein des nouvelles circonscriptions législatives leur laissent encore un monopole politique fort, particulièrement dans les régions moins peuplées (Bourgogne, Auvergne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté). Le parti présidentiel y est encore bien implanté au niveau départemental (où l’opposition étant sérieusement divisée) ce qui facilite, dans le nouveau mode opératoire, la constitution de majorités régionales aux couleurs présidentielles.

Les conseils régionaux représentaient les seules assemblées avec les villes de plus de 3 500 habitants ou la parité est stricte, au bénéfice du scrutin de listes.
Il n’en sera plus de même avec le nouveau projet de loi. Les conseillers territoriaux, pour 80% d’entre eux issus des cantons ne sont pas astreints à des règles de représentativité paritaire, à l’exception du choix du suppléant. On peut douter, dès lors, d’une entrée même plus raisonnable de femmes dans les nouvelles assemblées territoriales : c’est un recul évident…

Denys Pouillard
Directeur de l’Observatoire de la vie politique et parlementaire
www.vielocale-viepublique.fr