Le gouvernement s’apprête à procéder au découpage ou remodelage des circonscriptions législatives ; le chantier qui devrait s’ouvrir, à l’automne 2008, dans le cadre d’un consensus et d’une concertation est aussi tributaire de l’avenir du projet de réforme constitutionnel. Initialement une commission est prévue pour satisfaire à l’obtention de ce consensus ; par ailleurs le principe d’accorder douze sièges pour représenter les Français établis hors de France et deux sièges pour deux nouvelles collectivités ultramarines diminue d’autant le nombre de députés métropolitains, des DOM et autres territoires, soit 563 circonscriptions, puisque l’effectif constant de l’Assemblée nationale demeure fixé à 577 députés.
Si la réforme constitutionnelle devait être votée, c’est donc sur cette base de 563 sièges qu’il faut considérer le remodelage des circonscriptions que réclame expressément et de manière encore plus coercitive le conseil constitutionnel, après son rappel récent du 29 mai 2008 : « … Le Conseil constitutionnel a été saisi de nombreuses requêtes faisant valoir que la répartition actuelle des sièges de députés entre circonscriptions ne reposait plus sur des « bases essentiellement démographiques », en violation du principe d’égalité devant le suffrage. Il lui était demandé de condamner des écarts de population allant, par circonscription, de 75 131 à 125 393 habitants dans les 3ème et 21ème circonscriptions de Paris, de 82 974 à 151 565 dans les 3ème et 12ème circonscription des Bouches-du-Rhône, de 86 690 à 158 193 dans les 6ème et 1ère circonscriptions des Yvelines.
Depuis plus de vingt ans, le Conseil constitutionnel rappelle que « l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques »[9]. Or, le découpage actuel des circonscriptions, qui résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986, repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l’article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Au demeurant, les termes mêmes de la loi du 24 novembre 1986, codifiés à l’article L. 125 du code électoral, sont devenus obsolètes depuis la suppression des recensements généraux par l’article 156 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage. Dans ses observations du 7 juillet 2005, le Conseil avait fait valoir que si le remodelage n’était pas fait avant les prochaines élections législatives, ce qu’il jugeait regrettable, il devrait être entrepris au lendemain de celles-ci. Ce raisonnement a fondé une réserve d’interprétation au considérant 7 de la décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007. Il est désormais impératif de procéder à ce découpage. »

Pour pallier la « carence du législateur »

Le Conseil, au demeurant avait évoqué le redécoupage des circonscriptions dans une décision du 3 mai 2007 sur une requête présentée par M. Pascal Jan ; le Conseil y évoquait même la « carence du législateur ».
« Vu la requête, enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel le 30 avril 2007, par laquelle M. Pascal Jan, demeurant à Saint-Morillon (Gironde), demande l'annulation du décret n° 2007-589 du 24 avril 2007 portant convocation des collèges électoraux pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale ;
Vu la Constitution, notamment ses articles 3, 24, 25, 59 et 61 ;
Vu l'ordonnance n 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu le code électoral, notamment ses articles LO 121, LO 122, L. 125 et L. 173 ;
Vu la loi n 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés ;

1. Considérant qu'en vertu de la mission de contrôle de la régularité des élections des députés et des sénateurs qui lui est conférée par l'article 59 de la Constitution le Conseil constitutionnel peut exceptionnellement statuer sur les requêtes mettant en cause des élections à venir, dans les cas où l'irrecevabilité qui serait opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement l'efficacité de son contrôle de l'élection des députés et des sénateurs, vicierait le déroulement général des opérations électorales ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics ; que l'une au moins de ces conditions est remplie en ce qui concerne le décret du 24 avril 2007 susvisé ;
2. Considérant, selon le requérant, qu'en convoquant les collèges électoraux pour l'élection des députés sans qu'aient été préalablement corrigées les disparités démographiques affectant actuellement l'ensemble des circonscriptions législatives dont la délimitation résulte de la loi du 24 novembre 1986 susvisée, le décret attaqué a méconnu le principe d'égalité devant le suffrage, qui impose que l'Assemblée nationale soit élue sur des bases essentiellement démographiques ;
3. Considérant que la non-conformité de dispositions législatives à la Constitution ne peut être contestée devant le Conseil constitutionnel que dans les cas et suivant les modalités définis par l'article 61 de la Constitution ; que, s'il incombait au législateur, en vertu des dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution, de modifier le tableau des circonscriptions législatives auquel renvoie l'article L. 125 du code électoral afin de tenir compte des évolutions démographiques intervenues depuis leur dernière délimitation, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel, se prononçant, comme en l'espèce, en application de l'article 59 et non de l'article 61 de la Constitution, d'apprécier la constitutionnalité du tableau susmentionné ;
4. Considérant qu'en application de l'article LO 121 du code électoral les pouvoirs de l'Assemblée nationale élue les 9 et 16 juin 2002 expirent le mardi 19 juin 2007 ; que, selon l'article LO 122 du même code, les élections générales « ont lieu dans les soixante jours qui précèdent l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée nationale » ; que, par suite, la carence du législateur est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité du décret attaqué, qui, en fixant aux 10 et 17 juin 2007 les dates des élections législatives, s'est conformé aux seules dispositions qu'il était tenu de respecter ;
5. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requête de M. Jan doit être rejetée… »
Depuis 2000, il avait été envisagé un remodelage des circonscriptions, pour tenir compte de l'adéquation au recensement de 1999.
Un groupe de travail de cinq experts avait été installé au ministère de l'intérieur pour " en étudier les conditions de faisabilité, notamment au regard du nombre des députés à l'Assemblée nationale, et proposer les critères qui pourraient les guider ".
En juin 2005, le groupe de travail (conseillers d'Etat, professeurs d'université) présidé par le conseiller d'État Pierre Bordry avait remis au ministre d'État un rapport portant sur l'obligation de cette opération en application du principe constitutionnel d'égalité des citoyens devant le suffrage.
Le ministre Christian Estrosi déclarait au Sénat (séance du 4 octobre 2005) : "Au vu de ce rapport, le gouvernement a décidé de ne pas engager de remodelage avant l'échéance de la présente législature : une telle initiative, moins de deux ans avant l'expiration des pouvoirs de l'Assemblée aurait été contraire à l'usage républicain.
La préparation des prochaines élections législatives se déroulera dans le cadre des circonscriptions actuelles. Le gouvernement a toutefois pris bonne note des observations du Conseil constitutionnel sur la nécessité d'un remodelage des circonscriptions après les élections. Pour les mêmes raisons, les limites cantonales ne seront pas modifiées avant le prochain renouvellement des conseillers généraux"

Les observations du Conseil constitutionnel

Observations du Conseil constitutionnel sur les échéances électorales de 2007 (JO du 8 juillet 2005)
Dans la perspective des élections présidentielle et législatives de 2007 - année qui verra en principe se succéder cinq élections - et compte tenu des évolutions de la législation intervenues depuis 2002, le Conseil constitutionnel formule les observations suivantes.
«… Le Conseil constitutionnel a observé, à propos des élections législatives de 2002, que la recherche de l'égalité rendait ce remodelage nécessaire.
En effet, le découpage actuel résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution.Ces disparités ne peuvent que s'accroître avec le temps.
Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage. Si cela n'est pas fait avant les prochaines élections législatives, ce qui serait regrettable, cela devra être entrepris au lendemain de celles-ci.
.../
Chaque département de métropole a toujours eu droit à au moins deux sièges de député depuis 1914. Ce principe était déjà en vigueur lorsque le scrutin de liste départemental avait été institué par la loi du 16 juin 1885. Il s'agit d'une ancienne pratique républicaine confirmée jusqu'à la loi n° 86 825 du 11 juilet 1986. La seule exception à cette coutume a été le territoire de Belfort de 1876 à 1885 et de 1889 à 1914.
En effet, les lois électorales des 30 novembre 1875 et 13 février 1889 prescrivaient que la circonscription électorale était l'arrondissement, ce dernier ayant un siège supplémentaire pour toute fraction de population supérieure à 100 000 habitants. Le territoire de Belfort étant composé d'un seul arrondissement, ce n'est qu'avec la loi du 27 mars 1914 qu'un second siège y a été créé (101386 habitants ayant été dénombrés au recensement de 1911).
Tout remodelage des circonscriptions législatives doit être fondé sur des critères démographiques conformément aux principes rappelés par le Conseil constitutionnel
En effet le Conseil constitutionnel, dans ses observations relatives aux élections législatives de juin 2002 (JO du 21 mai 2003), note : "Le découpage actuel résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage, comme il se prépare, semble-t-il, à le faire pour les élections sénatoriales"
"Le Gouvernement, conformément à l'article L. 125 du code électoral, entend prendre en compte l'évolution démographique survenue depuis la loi du 24 novembre 1986 qui a fixé la délimitation des circonscriptions législatives. Cette révision ne peut toutefois être engagée indépendamment de la refonte de la carte cantonale. Or la loi du 11 décembre 1990 établit qu'il ne peut y avoir de modifications des limites cantonales moins d'un an avant le renouvellement triennal des conseillers généraux. N'ayant pu être engagée d'ici au mois de mars 2003, la refonte de la carte des cantons ne peut être envisagée qu'après les élections de mars 2004. C'est alors seulement que pourrait intervenir le redécoupage des circonscriptions législatives" (réponse du ministre de l'intérieur JO Q AN du 14 juillet 2003).

La situation démographique des circonscriptions législatives

Les résultats du recensement général de la population, en1999, éclairent sur la situation démographique de l'ensemble des circonscriptions législatives. Les déséquilibres les plus manifestes auraient pu être corrigés avant l'année 2006 puisque l'article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 précise qu'il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées (2007).Néanmoins, il n'y a pas de caractère obligatoire à procéder à un découpage électoral après un recensement ; dans l'hypothèse où des déséquilibres excessifs seraient constatés, une révision des limites territoriales des circonscriptions en cause aurait pu être soumise au Parlement, afin d'assurer une meilleure application du principe de l'égalité du suffrage posé par l'article 3 de la Constitution et s'accompagner, le cas échéant, d'une évolution du nombre total des députés.
Aucun texte législatif ne prévoit, une norme de répartition des sièges entre départements
Les lois qui, par le passé, ont procédé à des répartitions de sièges entre départements ont employé des méthodes différentes :en 1958, les sièges ont été répartis en fonction de la population à la représentation proportionnelle au plus fort reste ; en 1985, ils ont été répartis selon une méthode de diviseur favorable aux petits départements (la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 attribuait 2 sièges par département en dessous de 216 000 habitants et attribution d'un siège supplémentaire par tranche de 108 000 habitants ; dans ces deux cas, un minimum des deux sièges par département a été maintenu.
En 1993, la commission de réforme du mode de scrutin, présidée par le doyen Vedel, tendait plutôt à préconiser une répartition selon la méthode dite de Sainte-Lagüe. Il y a en réalité une infinité de méthodes entre lesquelles le législateur doit opter lorsqu'il procède à une telle répartition.

125 000 habitants et écart de plus ou moins 10%

La ministre de l’intérieur, devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, déclarait le 24 octobre 2007 : « …Le redécoupage électoral est une exigence affirmée par le Conseil constitutionnel. La population de nombreuses circonscriptions législatives et cantons a en effet changé et le rapport entre le nombre d’élus et le nombre d’habitants est devenu extrêmement inégalitaire. Les services ont commencé à y travailler mais ils se heurtent à plusieurs obstacles.
Tout dépend, d’abord, des choix institutionnels qui seront retenus. Les résultats du recensement sont également attendus. L’objectif est de travailler pour être prêts à la mi-2008, afin que la réforme n’intervienne pas juste avant un scrutin, au risque de susciter des soupçons de manipulations. Il est souhaitable que ce redécoupage s’effectue en toute clarté, en respectant plusieurs principes. Premièrement, pour améliorer l’équité, chaque circonscription législative compterait de l’ordre de 125 000 habitants, plus ou moins 10 %, sans tenir compte d’une éventuelle part de proportionnelle. Deuxièmement, le tracé des circonscriptions ne doit pas couper un canton en deux, ce qui suppose une réforme cantonale concomitante. Troisièmement, chaque département conserverait au moins deux circonscriptions. En ce qui concerne la méthode, une fois que l’administration aura élaboré un schéma approximatif, les élus seront évidemment associés à la discussion ».
Le tableau ci-joint montre que sur la base de 125 000 habitants et d’un écart de plus ou moins 10 %, à partir des chiffres estimés de population départementale en 2005, on obtenait environ la disparition de trente-cinq circonscriptions et la création de trois, seulement ! Ce remodelage permettait d’espérer qu’à effectif constant (577) le solde de circonscriptions manquantes correspondait à une dose de proportionnelle, un moment envisagé, soit une trentaine de sièges.

Un réel espace d’incertitudes

Aujourd’hui, nous nous dirigeons sur une toute autre projection qui ouvre un réel espace d’incertitudes, d’interrogations.
Le projet actuel reprend sur la base de 563 circonscriptions – et non plus 577 – la proposition de la commission Bordry, soit
- deux sièges de plus pour la Haute-Garonne, la Seine-et-Marne et la Réunion
- Un siège supplémentaire pour l’Ain, le Gard, la Gironde, l’Hérault, l’Ille-et-Vilaine, l’Isère, le Loiret, la Savoie, la Haute-Savoie, le Var, le Vaucluse, le Val d’Oise, Mayotte, la Polynésie et les Yvelines (département non retenu par la commission Bordry)
- deux sièges en moins pour le Nord et Paris
- un siège en moins pour l’Allier, la Charente, l’Indre, la marne, la Moselle, la Nièvre, le Pas-de-Calais, les Hautes-Pyrénées, la Haute-Saône, la Saône-et-Loire, la Seine-Maritime, les Deux-Sèvres, la Somme, le Tarn, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne
Cette répartition mérite, néanmoins, que l’on s’interroge sur sa pertinence : par exemple, la population estimée de la Corrèze avec 235 000 habitants donne autant de députés (3) que le Cher qui en a à peine 100 000 de plus ou que l’Yonne ! Pourquoi Paris perdrait un siège alors que sa population estimée à 2 151 000 habitants a une moyenne de 102 000 h. par député mais que la Sarthe conserverait 5 députés avec une moyenne de 110 000 h. !
Enfin cette nouvelle répartition ne préjuge aucunement des découpages internes pour les autres départements, si l’on veut respecter un ratio constant. Mais quel ratio ?
Tout n’est donc pas dit dans cette ébauche de projet. Une face cachée et des intentions politiques, très éloignées d’un consensus attendu permettent de penser que le remodelage ira dans le sens d’une reprise en main par la majorité présidentielle des territoires en fonction d’une logique de parti plus qu’une logique démographique. Une réforme de la carte cantonale, nécessaire elle aussi, servira de support sans doute au nouveau paysage législatif. Les oppositions devront veiller à ce que le découpage des circonscriptions ne soit pas élaboré dans une pièce séparée de celle du rééquilibrage démographique des cantons.

Le nombre de sièges de député attribué à chaque département depuis 1945

D’après une étude du CEVIPOF et des travaux de l’observatoire de la vie politique et parlementaire, voici le nombre de sièges de député attribué à chaque département depuis 1945 (seules sont mentionnées les années correspondant à un changement de l'effectif.)
Le nombre de sièges est inchangé dans 4 départements depuis 1945, dans 1 département depuis 1946, dans 37 départements depuis 1958, dans 1 département depuis 1967, dans 2 départements depuis 1978 et dans 55 départements depuis 1986.

A suivre...

Denys Pouillard
Directeur de l'Observatoire de la Vie politique et parlementaire