Horizons politiques propose une présentation et une analyse des projets en cours d’élaboration au gouvernement sous la responsabilité d’Alain Marleix, secrétaire d’Etat aux collectivités locales, spécialiste de la carte électorale à l’UMP et ancien député du Cantal.
Nous vous présenterons cette étude du politologue Denys Pouillard illustrée de nombreux tableaux qui l’éclairent en commençant par celui du redécoupage des cantons qui sont en principe l’ossature des circonscriptions législatives qui devront, être redécoupées.
Cette initiative ministérielle que le secrétaire d’Etat aux collectivités locales veut transparente est naturellement suivie de très près par le président de la République, ancien ministre de l’Intérieur et élu des Hauts-de-Seine… tout comme Roger Karoutchi, secrétaire d’Etat aux relations avec le parlement qui a aussi son mot à dire dans cette affaire.
Le redécoupage des cantons et des circonscriptions législatives, exigé par le Conseil constitutionnel, est effectué par le gouvernement sous le contrôle du Conseil d’Etat. Il est politiquement explosif. On se souvient de la campagne socialiste contre le « charcutage Pasqua » qui avait été si agressive qu’aucun gouvernement ne s’y est risqué depuis lors dans cette délicate mais désormais incontournable opération.
Le politologue Denys Pouillard démonte entièrement le mécanisme complexe et chiffré de ces redécoupages. Un travail minutieux que l’on ne peut trouver nulle part ailleurs. Compte tenu de l’ampleur de cette étude nous prévoyons de la diffuser en plusieurs épisodes dont voici le premier consacré aux « cantons ».
A vos crayons et règles à calcul : l’enjeu est de taille puisqu’il ne s’agit ni plus ni moins que de la prise en compte et du respect intégral du vote émis par chaque citoyen et donc, de la volonté populaire, fondement d’une démocratie véritable et non dévoyée.
A ceux qui s’interrogeaient encore sur les attributions exactes du secrétaire d’Etat aux collectivités locales, le doute n’est plus permis : les collectivités locales et les réformes électorales sont à brasser dans la même barrique ! La ministre de l’intérieur, Michèle Alliot-Marie, n’a visiblement plus droit au chapitre ; elle s’efface derrière deux secrétaires d’Etat Alain Marleix (Cantal) et Roger Karoutchi (Hauts-de-Seine).
Certes, l’incertitude demeurant sur l’issue finale de la réforme constitutionnelle, la contre offensive elyséenne ouvre un second front, celui des réformes électorales.
Lesquelles ?
La moins douloureuse, d’abord : un projet de rendre impair le nombre des cantons de chaque département. La plus perverse, ensuite : la réforme du mode de scrutin des élections régionales. La plus menaçante, enfin : le redécoupage des circonscriptions législatives.
La première réforme ne relève vraiment pas des priorités institutionnelles, la seconde est politique, la troisième s’impose constitutionnellement. Une quatrième réforme s’inviterait, au demeurant par la force des choses, le rééquilibrage des cantons. Enfin, et peut-être de manière plus inquiétante, un cinquième projet « trotte » dans l’esprit de certains, sonnant la charge contre l’opposition, virant plus à l’hallali qu’au pluralisme démocratique.
Pour tout dire, le sort qui sera réservé au projet de révision constitutionnelle dans les semaines prochaines conditionnera sans doute la graduation de la riposte de l’exécutif, sachant que trois mesures, souhaitées par « l’arc républicain » sont d’ores et déjà écartées : la réforme du corps électoral sénatorial, l’introduction d’une « dose de proportionnelle » au scrutin législatif et le vote des étrangers non communautaires.
La fin des « doyens » départementaux
Trois présidents de conseils généraux ont été élus au bénéfice de l’âge, le 20 mars dernier ; le PS l’a emporté sur le PRG dans les Hautes-Pyrénées, l’UMP sur le PS dans les Pyrénées-Atlantiques et un DVD sur le PS dans le Jura, sans toutefois, dans les trois cas, changer la couleur de la majorité départementale. La droite a donc tiré un plus grand profit à ce jeu « bête et méchant » de la prime au plus âgé. En proposant la généralisation d’un nombre impair de conseillers par département, le gouvernement veut éviter les votes obtenus à égalité de voix qui bien évidemment ne peuvent avoir lieu que dans des départements à nombre pair de conseillers et en admettant que majorité et opposition fassent jeu égal. Mais rien n’interdit dans un système impair d’avoir une ou plusieurs voix volontairement abstentionnistes qui renvoient de fait, jusqu’au troisième tour de scrutin, des candidats à égalité de voix (cas des Pyrénées-Atlantiques en 2008)
Actuellement 45 assemblées départementales métropolitaines ont un effectif pair (et impair dans 51 départements et cinq collectivités ultramarines) dont 25 sont de gauche.
Faut-il voir dans ces vingt-cinq départements une espérance de reconquête par la majorité présidentielle en 2011 de certains conseils généraux ? Rien n’est moins sur mais l’ajout ou le retrait d’un canton pour obtenir un effectif impair bousculerait dans ces 45 départements la composition de certaines circonscriptions législatives et pour douze d’entre-eux (Gard, Haute-Garonne, Indre, Isère, Marne, Nièvre, Nord, Hautes-Pyrénées, Haute-Saône, Somme, Tarn et Seine-Saint-Denis) aiderait au redécoupage électoral selon les premiers projets envisagés.
En revanche une « impairisation » des assemblées départementales pourrait éviter à la majorité UMP-centriste de perdre encore, en 2011 certains départements (Hautes-Alpes ou Jura) ou en ravir d’autres à la gauche ou encore conforter une faible avance (Vienne) (cette majorité n’ayant tenu qu’à une ou deux voix, en mars 2008) :
Pour comprendre la réforme des cantons
La commission Bordry, en mars 2005, devait également examiner l'opportunité d'une réforme de la carte cantonale ; à ce titre la jurisprudence de 2004 du Conseil d'Etat (CE 21 janvier 2004 Mme Boulanger req n° 254645) devait guider les pas du groupe d'experts.
Depuis 1973, le Gouvernement a entrepris et mené à bien plusieurs réformes de la carte cantonale dans le but de diminuer les disparités démographiques existant entre les cantons de chaque département (création de cantons urbains mais aussi vingt-six cantons supprimés). Pour ce faire le pouvoir exécutif s'est fondé sur les dispositions de l'ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945, dont l'article 3 (aujourd'hui codifié sous l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales) définit la procédure à suivre pour toute modification de l'assise territoriale des cantons.
Aux termes de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, " les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général. " Seule la consultation du conseil général est donc requise par la loi, mais, en pratique, le Conseil d'Etat exige également, avant de se prononcer sur un projet, la production de l'avis des conseils municipaux de toutes les communes dont le territoire est compris dans le périmètre des cantons remodelés. En outre, l'action du pouvoir exécutif en la matière est strictement encadrée par le Conseil d'Etat. Celui-ci veille attentivement à ce que toute opération de remodelage de la carte cantonale ait pour seul objet et pour seul effet de diminuer les disparités démographiques qui existent entre les cantons d'un même département, par application du principe de l'égalité de suffrage inscrit à l'article 3 (troisième alinéa) de la Constitution.
Le contrôle du Conseil d'Etat s'effectue par référence à la population moyenne des cantons du département concerné. Il en découle que le remodelage doit s'attacher par priorité à diminuer la population du ou des cantons les plus peuplés, afin de resserrer les écarts démographiques autour de la moyenne départementale. Inversement, si la réduction des écarts doit s'opérer par la suppression de " petits " cantons, les suppressions doivent concerner d'abord le ou les cantons les moins peuplés (C.E., 23 octobre 1985, Cabanne et Cèze c/ministre de l'intérieur et de la décentralisation). Chacun des cantons issus du remodelage doit demeurer au-dessous ou proche de la population moyenne départementale, de sorte que des zones sous-représentées ne deviennent pas sur-représentées au sein du conseil général. Les modifications ne doivent pas avoir pour effet de diminuer la population d'un canton déjà insuffisamment peuplé par rapport à la moyenne précitée (C.E., 12 juillet 1978, communes de Sarcelles et autres ; 23 octobre 1985, Pierratte et autres). Enfin, même si, dans l'ensemble du département, les écarts extrêmes se trouvent réduits, le remodelage ne doit pas conduire à accroître les écarts de population entre les cantons de la zone remodelée (C.E., 13 décembre 1991, département de Loir-et-Cher).
La jurisprudence Boulanger
Rappelons que tout citoyen peut saisir directement le Conseil d’Etat s’il estime nécessaire le remodelage de cantons en raison d'écarts de population " manifestement excessifs entre des cantons ". En voici un exemple qui n’a pas abouti puisqu’au final, le Conseil d’Etat a estimé que le redécoupage proposé par le gouvernement n’était pas le bon !...
Le Conseil d'Etat (CE 21 janvier 2004 Mme Boulanger req n° 254645) a rappelé que " le Premier ministre saisi sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage d'une demande de remodelage de circonscriptions cantonales d'un département est tenu d'y faire droit si une transformation profonde de la répartition de la population de ce département a conduit à des écarts de population manifestement excessifs entre ces cantons et sous réserve que des motifs d'intérêt général ne justifient pas le maintien du découpage existant ".
Le Conseil d'Etat juge qu'un nouveau découpage des circonscriptions cantonales de la Camargue devra intervenir après les élections de mars 2004.
" Faisant application de cette jurisprudence au cas d'espèce, le Conseil d'Etat relève que les deux cantons des Saintes-Maries de la Mer et de Port Saint-Louis comptent respectivement, selon le recensement de 1999, 2 478 et 8 121 habitants, alors que la moyenne départementale de la population par canton dans les Bouches-du-Rhône était, à la date de la décision attaquée, de 34 636. Dans la partie du département voisine de ces deux cantons, qu'il y a lieu de retenir comme élément de comparaison et qui correspond en l'espèce à l'arrondissement d'Arles, les autres cantons ont une population comprise entre 15 255 habitants pour Saint-Rémy de Provence et 40 567 habitants pour Arles-Est. Le Conseil d'Etat juge que ces écarts entre la population des cantons des Saintes-Maries de la Mer et de Port Saint-Louis et tant la moyenne départementale que la population des cantons voisins sont manifestement excessifs.
Il relève également que si l'écart à la population moyenne départementale n'a pas significativement augmenté depuis la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux pour le canton des Saintes-Maries de la Mer et depuis 1932, date de sa création, pour le canton de Port Saint-Louis, en revanche, pendant les mêmes périodes, l'écart entre la population de ces deux cantons, les moins peuplés, et la population du canton d'Arles-Est, le plus peuplé de l'arrondissement d'Arles, a doublé, passant de plus de 15 000 à plus de 30 000 habitants.
Le Conseil d'Etat juge enfin que les raisons d'intérêt général invoquées par le ministre de l'intérieur et tirées des caractéristiques spécifiques de la Camargue ne font pas obstacle à ce qu'il soit procédé à un nouveau découpage tenant compte des nécessités de représentation de la Camargue mais plus conforme au principe de l'égalité du suffrage. Il en conclut que le refus de remodeler une partie du département englobant les deux cantons des Saintes-Maries de la Mer et de Port Saint-Louis doit être annulé.
Usant des pouvoirs que lui confère le code de justice administrative, le Conseil d'Etat prévoit qu'il appartiendra au Premier ministre de prendre un décret de remodelage cantonal relatif à cette partie du département des Bouches-du-Rhône.
Toutefois, dans la mesure où l'article 7 de la loi du 11 décembre 1990 exclut qu'il soit procédé à un redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées, ce décret devra intervenir postérieurement au renouvellement de mars 2004, et en temps utile pour le renouvellement de 2007, c'est-à-dire au plus tard en mars 2006".
Le plus petit canton de France métropolitaine est celui de Barcellonnette (270 habitants) dans les Hautes-Alpes ; le plus dense - à l'exception de Paris -, celui d'Aix-en-en-Provence-sud-ouest (64 600 habitants) dans les Bouches-du-Rhône.
Les plus petits écarts entre le canton le plus peuplé et le moins peuplé concernent les Hauts-de-Seine (2,4), le territoire de Belfort et le Val-de-Marne (2,7), l'Essonne (3), la Seine-Saint-Denis (3,5) les Yvelines (4,0), le Cantal (4,1), la Nièvre (4,3), l'Allier (4,4), le Pas-de-Calais (4,7) et le Haut-Rhin (4,9)
Les plus grands écarts sont enregistrés dans le Var (45,6), l'Hérault (43,4), le Gard (36,4), les Hautes-Alpes (36), la Côte-d'Or (35,3), les Alpes-Maritimes (34,5), la Drôme (30).
Denys Pouillard
Directeur de l'Observatoire de la Vie politique et parlementaire
