Treize ans après avoir tenté de ravir à Jacques Chirac la première place aux élections présidentielles, l’ancien Premier ministre, Edouard Balladur, a pu enfin imposer certaines de ses idées présidentialistes à Nicolas Sarkozy avec une certaine et accoutumée diplomatie balkanique et très orientale… écartant volontairement certaines propositions pour mieux les faire estampiller du sceau élyséen le moment venu (comme le non renouvellement du mandat présidentiel après deux quinquennats). Ne nous y trompons pas, la communication gouvernementale a réussi un coup de maître : faire passer la révision comme plus favorable au Parlement alors même que le pouvoir présidentiel s’installe bel et bien dans le paysage institutionnel français. Le PS tombe dans le piège au point de trouver quelques faveurs au projet, ne percevant pas le danger d’un Parlement de cour, flatté mais écarté quand même des grandes décisions. « Le comité Balladur » voit cependant vingt-huit mesures d’ordre constitutionnel validées en totalité ou partiellement (contre dix-huit écartées). Les autres propositions qui renvoyaient à des ordonnances ou des lois à mettre en chantier ne sont pas évoquées. Dommage ! L’exercice de « révision constitutionnelle » est devenu, pour tous les présidents de la Vème République, un parcours obligé : soit que les circonstances les y aient poussés (l’Algérie ou la construction européenne), soit par souci - voire pour certains hantise - de rééquilibrer les pouvoirs exécutif et législatif, en réduisant des prérogatives du chef de l’Etat, tout en augmentant la compétence du Parlement : aucun n’y est parvenu.

Ciel encore gris

La révision constitutionnelle proposée, certes, redonne quelques fonctions aux assemblées ; mais au lieu de diminuer certains pouvoirs du chef de l’Etat, au contraire elle en accorde davantage, même si le texte rogne, dans des conditions discutables, le pouvoir de nomination du président.
A l’actif du projet de loi constitutionnelle, l’inscription dans le marbre que le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement » mais ce supplément d’âme donné aux députés et sénateurs est ajouté pour mieux leur rappeler que le périmètre intouchable est celui du président de la République.
Pour preuve la modification importante de l’article 21 de la Constitution : le Premier ministre n’est plus « responsable de la défense nationale » ; il mettra « en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense (« Le président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils et comités supérieurs de la Défense nationale »). La présidentialisation doit, particulièrement dans ce domaine, trouver son point culminant dans la création auprès du président d’un conseil de défense et de sécurité. On pourra mesurer la distance qui existe entre les propos tenus par le candidat aux élections présidentielles sur le « domaine réservé », en novembre 2006 et lors de son débat avec Ségolène Royal, en avril 2007 !
Si le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger, le débat n’a toujours pas de caractère obligatoire et le vote demeure absent.
Autre périmètre élargi, celui du droit de message. Un an après son élection et pour la première fois depuis 1875, le président de la République ne s’est toujours pas adressé, au Parlement par voie de message. La rupture est importante d’autant que le fait de l’élection au suffrage universel direct n’a pas empêché Georges Pompidou, Valéry Giscard d’Estaing, François Mitterrand, Jacques Chirac d’envoyer aux assemblées un message tant de remerciement que d’action politique. Nicolas Sarkozy, lui, ne voudrait adresser son message que présent devant les représentants de la nation, sorte de « message debout » et non de « message couché ». Deux argumentations sont couramment avancées : la première selon laquelle, à l’étranger, les chefs d’Etat peuvent venir expliquer la politique de l’exécutif devant les parlementaires ; l’autre qui prend l’allure d’une gaminerie en soulevant le fait que le président de la République peut prendre la parole dans une enceinte législative à l’étranger…et non en France. Ces arguments n’ont rien à voir avec la nature même du « message présidentiel », dans l’histoire constitutionnelle française. Non seulement la lecture du message est l’un des symboles de la séparation des pouvoirs (exécutif/législatif) mais encore le garant de l’autorité et la respectabilité de la fonction présidentielle. Imaginons l’atmosphère d’une Assemblée nationale déjà surchauffée, un 29 mai 1958, si René Coty avait lu, lui-même, son message devant les députés ! Ou encore un de Gaulle, le 25 avril 1961 ou le 2 octobre 1962 !

Messages, droit de grâce et article 16

Simples auditeurs de la « parole » présidentielle, les parlementaires pourraient , néanmoins, de débattre de la déclaration hors la présence du chef de l’Etat.
Le texte laisse toute latitude pour adresser son message : les deux chambres réunies en Congrès, ou « devant l’une ou l’autre » des assemblées. On peut redouter qu’en période de cohabitation entre l’Elysée et l’Assemblée ou, ce qu’il faut envisager, entre l’Assemblée et le Sénat, le président choisisse comme lieu d’expression l’assemblée de sa majorité présidentielle.
On aurait pu s’attendre à un nettoyage en profondeur de l’article 16, d’autant que la notion d’état d’urgence et les modifications intervenues, depuis, dans le code de défense mettent suffisamment à l’abri les pouvoirs publics d’un péril imminent. En 1993, le Conseil d’Etat s’était opposé à l’abrogation de l’article 16, souhaitée par François Mitterrand. Nicolas Sarkozy complète cet article utilisé qu’une seule fois sous la Vème République, lors du putsch d’Alger en avril 1961. Le nouvel alinéa donne un pouvoir de contrôle supplémentaire aux assemblées mais au regard du recours à l’article 16 - sauf à vouloir catastropher l’avenir en voyant des « forces du mal » partout – il ne s’agit que d’une bien maigre concession aux assemblées. Le nouvel article 17 introduit un périmètre plus restrictif du « droit de grâce » ; il supprime en fait les grâces collectives, (le président avait déjà usé, en juillet 2007, de cette option, à l’occasion des réductions de peine et des libérations collectives des prisonniers). Mais en précisant que la grâce sera accordée à titre individuel, l’acte présidentiel en devient encore plus « cérémonial », plus sélectif aussi, supposant, d’ores et déjà, des catégories de personnes mises hors champ ou certaines faisant, déjà, dans la sphère politique et administrative, l’objet « d’attention particulière ». Le rapprochement entre le président et les victimes des condamnés sort, par ailleurs, renforcé de cette modification constitutionnelle. Le ministère de la justice perdrait vraisemblablement son « bureau des grâces » au profit d’une commission « dont la composition est fixée par la loi ». L’espace présidentiel s’étend donc, également, dans ce domaine avec une commission entièrement indépendante de la chancellerie et donc au service de l’Elysée.

Brouillard et givre

Avec le problème des nominations, nous entrons dans un espace inconnu. Encore une commission…parlementaire cette fois ! Tous les présidents ont critiqué le processus lourd de nomination particulièrement des emplois civils et militaires. Or, le projet n’aborde nullement cet aspect du pouvoir présidentiel. En revanche, il renvoie les nominations « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation » à une commission « constituée de députés et sénateurs ».
Cette procédure, souhaitée par le parti socialiste, pose, néanmoins, de nombreux problèmes particulièrement au plan de la séparation des pouvoirs, même s’il ne s’agit que d’une commission pour avis. Les nominations peuvent en effet concerner des membres d’autorités administratives dites indépendantes qui ont le caractère de juridiction ( voir la toute dernière jurisprudence du Conseil d’Etat en ce qui concerne la CNIL). Par ailleurs quelle place donner à un pouvoir parlementaire autorisé à donner son avis lorsqu’il s’agit le plus souvent de structures ou d’organismes extraparlementaires où siègent déjà des députés et sénateurs ! La référence à la vie économique et sociale de la nation concernerait-elle les « personnes qualifiées » du CES ; dans ce cas, on voit mal comment des parlementaires auraient à donner leur avis sur des nominations de membres d’une assemblée qui demeure l’une des trois assemblées constitutionnelles. Enfin de quelle garantie d’indépendance et de non engagement politique militant des candidats, disposerait la commission avant l’examen des dossiers des prétendants. Députés et sénateurs – et donc le Parlement – prennent des risques avec ce type de contrôle qui demeure, quoiqu’on dise sous influence.

Pas de statut de l’opposition

Autre perturbation atmosphérique avec la limitation du nombre de ministres, secrétaires d’Etat et autres « hauts commissaires ». Si une meilleure organisation s’impose au travers du contrôle des administrations et leur synergie, la constitution de « gouvernements courts » peut renforcer le périmètre présidentiel en transformant tout ce qui n’est pas ministériel en conseil ou comité présidentiel. La multiplication de délégations interministérielles, au demeurant, contribue à reconstituer des « gouvernements longs »
Le « comité Balladur » avait suggéré l’introduction d’un statut de l’opposition. Dans le projet, à deux reprises est introduite la notion de « droits particuliers » reconnus aux partis et groupements politiques ou groupes parlementaires « qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement ». Il y a une contradiction entre ce choix imposé et la valeur constitutionnelle fondamentale qui stipule que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Par ailleurs quels critères (déclaration de politique générale, vote du budget,…) retiendra-t-on pour « noter » une formation politique comme appartenant à la majorité ou l’opposition. Et d’ailleurs de quelle majorité, et de quelle opposition ? Présidentielle, parlementaire, même territoriale. Si le principe de statut de l’opposition mérite attention, il est à craindre que tout début d’expérience en la matière et tout classement ne soient en fait l’aboutissement d’une privation de liberté des militants comme des élus, cette simple liberté de pouvoir, en fonction de circonstances nouvelles, changer de comportement. La limitation à deux quinquennats de l’exercice de la fonction présidentielle séduit : elle induit le rajeunissement, la mobilité et pour les forces politiques l’espoir de parvenir plus rapidement à l’alternance démocratique. L’expérience du quinquennat montre déjà le rétrécissement de l’action présidentielle dans un régime qui a valorisé l’action politique du chef de l’Etat, au détriment de celle du chef du gouvernement. Cette réforme qui pourrait être populaire devra, à l’usage, prouver qu’en dix ans, le « temps politique » est aussi long que le « temps social ». Le choix d’une limitation du renouvellement des mandats dans le temps aurait mérité, sans doute, plus de réflexion, moins de précipitation pour estimer la valeur de la réforme à un périmètre plus étendu des mandats nationaux et locaux, voire à la réflexion indispensable relative au non-cumul des mandats.

Nouvelle répartition des sièges au Sénat

Le Sénat, objet de toutes les observations à l’horizon 2011, obtient un lot de consolation en voyant la notion de population retenue pour la composition de son corps électoral. Néanmoins la rédaction - « il assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population »- peut laisser entendre que l’introduction du critère de population est retenu pour les différentes catégories de collectivités territoriales et pas seulement pour les seuls départements, comme c’est le cas actuellement.
La circonscription électorale des sénateurs métropolitains et d’outre-mer est actuellement le département. Or, le rôle attribué à la nouvelle commission indépendante chargée de faire des propositions en matière de découpage électoral s’étend aussi au Sénat puisqu’il s’agit d’«délimiter les circonscriptions pour l’élection de députés ou des sénateurs ou à répartir les sièges entre elles ». S’agirait-il donc d’introduire plusieurs types de circonscriptions pour le mode d’élection des sénateurs ( le cadre régional pour suivre la proposition Attali, par exemple) et répondre ainsi par une nouvelle répartition des sièges au pluralisme territorial et celui des diverses collectivités locales (régions, départements, villes, intercommunalités)
Le Conseil supérieur de la magistrature, tant de fois remodelé, chahuté dans sa composition et son rôle est cette fois « essoré ». Le CSM n’aura plus une composition à majorité professionnelle judiciaire. Chaque formation (siège et parquet) dispose de 7 magistrats (dont le président) contre un avocat, un conseiller d’Etat et six personnalités extérieures nommées par les présidents de la République et de chacune des Assemblées.

Du soleil à l’horizon

Le droit parlementaire connaîtra sans doute quelques modifications et une amélioration sensible ; seulement, le fait majoritaire l’emportant sans partage, nous ne verrons pas d’ici longtemps les retombées positives de ce changement essentiellement technique.
La question tant controversée de l’ordre du jour autorise un élargissement du champ laissé à l’initiative parlementaire : moins d’ordre du jour prioritaire ou à l’initiative du gouvernement (deux semaines de séance sur quatre).
De même, après l’examen de plusieurs textes à caractère mémoriel, était apparue la nécessité d’ouvrir un « droit aux résolutions » avec vote
Les propositions de loi pourront être soumises pour avis au Conseil d’Etat en vue de leur examen en commission. Les textes examinés par les députés et sénateurs ne seront plus ceux déposés sur le bureau des assemblées mais ceux émanant des commissions.

Un droit de saisine du Conseil constitutionnel lourd et limité

Les commissions parlementaires pourront atteindre le nombre de huit au lieu de six actuellement ce qui permettra vraisemblablement de maîtriser les questions environnementales avec plus de compétence et d’attention ; les commissions des affaires culturelles ou familiales et sociales des deux assemblées seront, sans doute, « éclatées », permettant des champs d’investigation plus pertinents.
La Cour des comptes assistera le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement et contribue à l’évaluation des politiques publiques.
Le fort contesté article 49-3 n’est plus limité qu’aux lois de finances ou de financement de la sécurité sociale et à un seul texte d’une autre nature par session.
Enfin le droit de saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens fait une prudente entrée dans la Constitution. Le processus de saisine demeurera lourd et finalement limité puisque ne compteront que les renvois du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation.
Dernière innovation et qui nécessite une observation à l’avenir : la création d’un « Défenseur des droits des citoyens » dont on s’interroge pour savoir si son rôle ne viendra pas bousculer le Médiateur de la République ou son administration, du moins. Et, cerise sur le gâteau,…à qui bien sûr pense-t-on pour cette fonction importante et protocolaire de la République. Un membre de la majorité présidentielle…ou un député qui, selon la nouvelle formule « n’a pas déclaré soutenir le gouvernement ».
Les Français sont assurément plus attachés à leur pouvoir d’achat qu’à la réforme des institutions et ce qui aurait relevé, autrefois, de l’approbation populaire va se diluer dans une bataille uniquement parlementaire. Le recours au référendum dont le dernier a montré les effets dévastateurs tant dans les partis que dans l’exercice de la gouvernance s’éloigne des esprits.
L’opposition de gauche qui a mis des conditions (« proportionnelle » modérée aux élections législatives et réforme du mode de désignation du corps électoral sénatorial) à un vote consensuel du projet de loi constitutionnelle tient, néanmoins, la majorité parlementaire en haleine. Si cette majorité peut faire voter en termes identiques dans les deux chambres son texte final, il n’est pas acquis, pour elle, de réunir une majorité des trois cinquièmes à Versailles, même en tenant compte d’un calcul sur les seuls suffrages exprimés.
Dès lors, il faut s’attendre à une « opération séduction » dans les semaines qui viennent. Au PS, on comptera les « forts » et les « faibles », ces derniers entrant déjà dans le processus voulu par le président de la République « d’ouverture » tactique pour mieux étouffer un parti aux multiples têtes et aux innombrables ambitions personnelles.

Denys Pouillard
Directeur de l'Observatoire de la Vie politique et parlementaire