Lot de consolation pour l'opposition, en échange d'une réforme constitutionnelle élargissant grandement le droit de message du Président de la République devant le Parlement, la " proportionnelle " revient dans le débat des réformes possibles, souhaitables, espérées ou tout simplement… inapplicables.

" Proportionnelle "… je t'aime moi non plus !

Credo des partis de gauche durant vingt-cinq ans de gaullisme, pompidolisme et giscardisme, le scrutin proportionnel réapparaît, pour la première fois, en 1983 à l'occasion des élections municipales ; une réforme et un type particulier de scrutin que le gouvernement de Pierre Mauroy a eu le mérite de mettre en forme mais qui n'est pas une idée de la gauche, au pouvoir à l'époque, puisque Valéry Giscard d'Estaing annonçait lui-même, à l'occasion d'une conférence de presse, dès1980, la conception d'un scrutin de type " proportionnel majoritaire " pour les prochaines élections locales ; Raymond Barre, premier ministre de l'époque, prétendit qu'il ne disposait pas de majorité parlementaire pour faire voter, avant les élections présidentielles de 1981, cette réforme importante. Ainsi la gauche reprit, dans les mêmes termes et sans grande imagination le texte giscardien, au demeurant élaboré, dans les années 1975, dans un laboratoire de recherche universitaire, sans lien de parenté avec la majorité des républicains indépendants et gaullistes au pouvoir.

Le retour de la " proportionnelle ", après vingt-cinq ans d'absence dans un mode d'élection, ouvrait alors, dans l'esprit giscardien, deux perspectives :
- des actions locales disposant d'une majorité de gestion et donc l'assurance que la " proportionnelle " ne réveillerait pas, chez les Français, les mauvais souvenirs de la IVème République.
- l'apparition d'une représentation minoritaire et donc la nécessité de l'organisation, d'abord au niveau local puis au niveau national de l'opposition.

Le premier objectif a été atteint. Le second s'est évaporé par manque de courage, de volonté, d'imagination.
Peu importe la paternité de la " proportionnelle " de 1983, l'essentiel est la justesse de son application et de son efficacité puisque le même principe proportionnel " majoritaire " fut retenu d'abord par la gauche pour le scrutin régional (après qu'Alain Juppé l'eut suggéré en 1996) et élargi à un second tour, par le gouvernement Raffarin pour les élections de 2004.

Une dose de proportionnelle à " instiller "

Par contre, le " statut de l'opposition " qui devait se décliner logiquement à partir de l'expérience du scrutin " proportionnel majoritaire " ne vit jamais le jour ; Raymond Barre ouvrit le chantier de réflexion, associé bien évidemment à celui du statut de l'élu et du non cumul des mandats. C'est la gauche, en 1985, qui reprit des travaux antérieurs, pour limiter le cumul des mandats, poursuivant sa démarche, à l'occasion de son retour au pouvoir en 1997…mais de statut de l'opposition, toujours pas !

La nostalgie " proportionnelle " crée, à gauche, une sorte d'entêtement viscéral que rien ne justifie d'ailleurs sociologiquement, sinon le besoin d'identifier le vote à un programme plus qu'à un représentant, en ajoutant que plus la représentation devient territorialement élevée (départements, régions, grandes régions, nation), plus l'enjeu électoral épouse non plus le programme mais le mouvement d'humeur.
Ainsi, l'expérience de 1986 d'un scrutin proportionnel dans le cadre départemental (changement du scrutin législatif, dénoncé d'ailleurs par Michel Rocard, ce qui l'amena à démissionner du gouvernement) conduisit la gauche au désastre. Des scrutins européens successifs et le scrutin régional de 2004 traduisirent dans les urnes le mécontentement de l'opinion et profitèrent aux listes ou aux coalitions proportionnelles de gauche.

Persuadée que le bon choix demeure toujours dans la représentation multiple - ce qui, au demeurant, est un gage de républicanisme - mais tout en tirant les conséquences de 1986, la gauche consentait, bon gré mal gré, à ne plus exiger la " proportionnelle " totale pour les élections législatives, mais à la limiter, sous forme homéopathique, à des " dosages " variables dont on ne sait jamais, au fil des ans et selon les auteurs, s'ils s'ajoutent au nombre de sièges existants ou s'ils s'en retranchent.

La Commission Vedel a critiqué le " mariage " majoritaire-proportionnel
C'est d'abord la commission Vedel de 1993 qui introduisit cette idée de 10% de députés élus à la représentation proportionnelle contre 90% élus au scrutin majoritaire à deux tours, tout en reconnaissant que le " mariage " des deux types de scrutin risquait " de cumuler les inconvénients des deux modes concurrents ".
Mais l'entrée notoire dans le paysage politique, du FN à l'occasion de la plupart des élections, ou des écologistes, des chasseurs et de l'extrême gauche à l'occasion des consultations locales ou européennes, obligeait la commission à envisager un dispositif qui respecte les principes de valeur constitutionnelle tout en restant du domaine de la loi électorale, sans se figer une fois pour toutes dans le texte de la loi fondamentale.

A l'idée nouvelle du PS, en 1992, comme à celle de l'ancien Président de la République, Valéry Giscard d'Estaing, en 1984, qui consistait à transposer le régime sénatorial (" proportionnelle " pour les départements les plus peuplés et " scrutin majoritaire " pour les autres), la commission opposait le principe constitutionnel " d'égalité du citoyen devant la loi " et renvoyait leurs auteurs à d'autres recherches. De son côté, Charles Pasqua ne désespérait point de cette solution et la recommandait encore à Jacques Chirac après son élection à la présidence de la République en 1995.

En septembre 1996, le principe du " dosage ", reprit de la vigueur lorsque le Premier ministre et la droite majoritaire, s'inscrivant dans une perspective de modernisation des institutions (!), et des élections prévues alors en 1998, mit à l'étude une réforme du mode d'élection des députés ; Alain Juppé informait les responsables de la majorité parlementaire de son souhait d'introduire " une dose de proportionnelle ". Le président de l'UDF, François Léotard demandait un referendum tandis que François Bayrou et les 50 députés de Force démocrate s'opposaient à l'introduction de la " proportionnelle ", lors de journées parlementaires, en valorisant les mérites du scrutin phare et emblème de la Vème République !

La cohabitation de 1997 et le repli sur soi de 2002, rendirent de nouveau à la proportionnelle sa seconde nature…une âme morte.
Néanmoins la droite se rangeait petit-à-petit, au principe du dosage. Après les travaux d'un groupe de réflexion de l'Assemblée nationale (diligenté par Jean-Louis Debré), le député UMP Jérôme Chartier se fit le porte-drapeau de l'introduction limitée de la proportionnelle dans le mode d'élection des députés et le président de l'Assemblée nationale gaullo-chiraquien, à son tour, entreprit cet effort sublime d'attenter modérément au système respiratoire de nos institutions…mais comment faire autrement lorsque, déjà, la respiration est devenue de plus en plus artificielle.

Et vint…Nicolas Sarkozy !

La campagne des élections présidentielles 2007 n'a pas manqué de renouveler le débat institutionnel sans grande importance et sans grand intérêt, au moins jusqu'à l'élection du nouveau président ; certes, des tirs d'essai furent pratiqués avec Brice Hortefeux en ce qui concerne la " proportionnelle " ou avec François Fillon et Patrick Devedjian dans une cacophonie organisée comme si ces feux arrière étaient plus destinés - une fois encore - à déstabiliser la gauche et l'obliger à s'engager sur un terrain miné où, là encore, l'unanimité des courants est, loin s'en faut, la règle.
Puis la mécanique bien huilée de l'équipe présidentielle se mit à tourner à plein régime durant une semaine entière permettant, d'abord à Epinal, dans le département du Président du Sénat, Christian Poncelet, d'évoquer tout ce qui fâchait naguère, sans complexe : " …au nom de quoi, peut-on refuser l'introduction d'une dose de proportionnelle dans l'une de nos assemblées " suivi immédiatement, à propos de la réforme avortée de 1969 et de la représentation du Sénat, de ce " Pourquoi nous interdirions -nous de reprendre ce débat…d'examiner dans quelles conditions le Sénat pourrait mieux refléter la diversité française qui a besoin aujourd'hui d'être davantage présente dans les institutions de la République ? Parlons-en "
Dans sa lettre de mission à Edouard Balladur, datée du 18 juillet 2007, Nicolas Sarkozy invite le nouveau comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions à lui faire connaître son avis " en parallèle des travaux qui seront entrepris par ailleurs sur le découpage des circonscriptions…sur l'opportunité d'introduire une dose de représentation proportionnelle au niveau national pour les élections législatives ou sénatoriales… "

A l'Assemblée la gauche serait perdante

La grogne et la rogne perdurent chez les députés devant une telle éventualité ; à droite, la seule requalification des contours des circonscriptions électorales suffit à inquiéter plus d'un. A gauche la " proportionnelle " ne trouve pas le même engouement qu'hier d'autant que toutes les projections et simulations qui ne reposent plus, dès lors, sur la sondagie ambiante, mais bien sur les résultats obtenus aux élections présidentielle et législatives - soient deux scrutins très proches aux taux d'abstentions identiques d'un tour à l'autre mais aux amplitudes extrêmes d'une élection à l'autre - montrent que la gauche ne sort pas gagnante d'une telle épreuve proportionnelle. Pire c'est avec le scrutin actuel qu'elle résiste le mieux (227 sièges), tandis qu'elle n'obtiendrait qu'environ 140 sièges si était introduite une dose de 80 députés élus à la proportionnelle. Elle n'atteindrait pas les 200 députés dans l'hypothèse d'une représentation mixte paritaire proportionnelle/majoritaire ou même lors d'un retour à la proportionnelle départementale totale.
Ainsi le Sénat demeure la terre expérimentale idéale pour des ingénieurs en politique fiction qui veulent donner quelques frissons au confort et à la tranquillité, d'autant que la commission Balladur ne compte pas, dans sa majorité, des défenseurs ardents de la seconde Chambre.

Un panachage politique de la vie associative
peut être envisagé au Sénat ?

En 1969, lors du référendum perdu par le général de Gaulle, il s'agissait de faire entrer quelque 146 sénateurs " représentants les activités économiques, sociales et culturelles ", aux côtés de 160 représentants les collectivités territoriales de la métropole.
Il n'est pas impossible que l'idée germe de faire représenter au Sénat, sur un modèle à peu près identique, la vie associative avec ses diversités politiques, allant des Droits de l'homme à la représentation des victimes. Il suffit de jeter un regard vers la réception élyséenne du 14 juillet pour y trouver le clin d'œil opportun au reflet " de la diversité française ".
Une idée qui heurterait les " politiques " mais flatterait le peuple ; une raison supplémentaire pour rompre encore et séduire toujours. Quant à la mise en forme, il n'est pas écarté que la liste des associations représentées au Conseil national de la vie associative (JO du 24 avril 2007) puisse servir de base représentative, sujette à des listes tant de droite que de gauche…

Les questions en suspens
Le modèle sénatorial actuel ne suffit pas à considérer l'affaire comme empaquetée et déjà vendue :
- Tout d'abord le mode d'élection au Sénat qui a été fixé par une ordonnance de novembre 1958 n'a jamais été soumis au Conseil constitutionnel. En conséquence de quoi, on ne connait pas la réponse du Conseil à cette question toute simple : est-il constitutionnellement possible de faire cohabiter deux types de scrutin pour une seule et même représentation ?

- la décision du Conseil constitutionnel sur le cohabitation des modes de scrutin
- Si l'on devait retenir une différenciation entre départements à forte population et départements à faible représentation et appliquer aux uns un type de scrutin et aux autres, un différent, n'y aurait-il pas inégalité entre les députés de la France urbaine et les députés de la France rurale et inégalité entre les électeurs qui ne s'exprimeraient pas tous de la même manière ? Louis Favoreu soutenait même qu'une telle hypothèse de travail porterait atteinte au principe " d'indivisibilité du corps électoral qui s'oppose à toute différenciation d'ordre territorial au sein de la République "

- le sort des 577 circonscriptions actuelles
- Au-delà d'une cohabitation éventuelle de deux types de scrutin, qu'adviendrait-il des 577 circonscriptions actuelles ? L'adjonction de députés supplémentaires (les " proportionnels " !) entraînerait-elle une augmentation des sièges ? Dans ce cas, le gouvernement ne pourrait néanmoins faire l'économie d'une révision d'une partie de la carte électorale, soit en remodelant des circonscriptions à l'intérieur de certains départements, après avoir opéré un remodelage des cantons, pour respecter l'écart maximum de 20% entre la population d'une circonscription législative et la population moyenne des circonscriptions du département ; soit en procédant à une réforme plus vaste conduisant à attribuer deux sièges supplémentaires dans 3 départements et un siège dans 12 autres, tandis que Paris perdrait 2 sièges et seize départements, un siège.
Mais si le curseur du nombre total des députés devait rester invariablement immobilisé à 577, une dose de " proportionnelle " évaluée à 70 ou cent députés entraînerait alors la révision totale de la carte électorale.
- Quelle territorialité adopter pour la représentation proportionnelle ? Si le département semble exclu, la région demeure encore un espace trop restreint (deux ou trois représentants par région) ; faut-il retenir les grandes régions dessinées pour les élections européennes et attribuer une dizaine de sièges pour chacune ?
Admettre le corps électoral dans sa totalité comme pour l'élection présidentielle (avec les Français établis à l'étranger) et faire donc abstraction de la notion territoriale stricte (métropole et collectivités submarines) ?
- Enfin, doit-on envisager le principe du bonus majoritaire dans cette représentation comme pour les scrutins proportionnels déjà en vigueur ou considérer la seule dose de proportionnelle comme bonus pertinent et donc suffisant à l'effet de majoritaire parlementaire ?

- Quel devrait être le nombre de tours de scrutin ?
- Dernière question déterminante, le nombre de tours de scrutin.
Une proportionnelle à deux tours implique la faculté de panacher comme aux élections municipales et régionales.
Une proportionnelle à un seul tour fausserait l'équité si le deuxième scrutin (majoritaire) demeurait à deux tours.
Parallèlement le passage à un seul tour du scrutin majoritaire uninominal, si cher à de nombreux députés demeurés conservateurs, conduirait à une situation de chambre monocolore tempérée par quelques touches vertes, rouges et grises, bien disparates dans un univers aujourd'hui bleu…demain, peut-être, rose.

Denys Pouillard
Directeur de l'Observatoire de la Vie politique et parlementaire

 

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