Voici donc installée cette commission de réflexion sur l'avenir des institutions qui rappelle le " comité consultatif pour la révision de la Constitution " - dite commission Vedel - que François Mitterrand avait mise en place en décembre 1992. Le déroulement de la procédure, utilisé en 2007, ne constitue pas une réplique du mode d'emploi pratiqué voici une quinzaine d'années. A l'époque, Jacques Chirac, Edouard Balladur et Valéry Giscard d'Estaing, d'un côté, François Mitterrand, de l'autre, s'interpellaient à distance : le premier dans un article du journal Le Monde du 21 octobre 1991, dans lequel l'ancien premier ministre de la première cohabitation proposait de " changer de République " ; Edouard Balladur, en réponse à une première déclaration de François Mitterrand du 10 novembre 1991, soufflait même, dans les colonnes du même journal, le 14 novembre, au Président de la République de créer un " comité constitutionnel " ; Quant à Valéry Giscard d'Estaing, alors président de l'UDF, il attendit patiemment une année pour déclarer la guerre unie des trois chefs de l'opposition de droite à tout projet constitutionnel qui se présentait à trois mois du premier tour des élections législatives ; le 9 novembre 1992, en effet François Mitterrand, annonçait qu'il rendrait publiques ses propositions de réforme de la Constitution au plus tard le 30 novembre. Comment ?
La procédure fut républicaine : les présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil constitutionnel, respectivement Henri Emmanuelli, René Monory et Robert Badinter reçurent une lettre, longue et détaillée, datée du 30 novembre 1992, les informant des projets constitutionnels et de la création, en conseil des ministres, le 2 décembre, d'un " comité consultatif pour la révision de la Constitution ".
Peu importe ce que sont devenues les propositions du comité, après la remise du rapport, le 15 février 1993 ; peu importent les évolutions qui furent attribuées au texte de 1958. L'essentiel demeure, c'est-à-dire le vieux débat entre présidentialistes et légitimistes, les modernes qui veulent que ne dépasse plus qu'une seule tête et les classiques qui s'accommodent d'un exécutif bicéphale.
Bravo l'artiste, car la méthode retenue ne s'embarrasse pas des légalités et conventions habituelles : aucunement le recours à des lettres aux présidents des assemblées, aucune précaution d'usage pour trois présidents qui lui réservent, l'un, certes, soumission, l'autre, méfiance et attentisme, le troisième, mise en observation quand ce n'est pas hostilité déclarée. Seul, un décret en conseil des ministres authentifie la commission Balladur.

Une " torture " programmée pour la famille socialiste

Ce qu'est venu faire et dire, Nicolas Sarkozy, à Epinal le 12 juillet ? c'est tout simplement préparer, pour l'instruction, la scène du crime avec ses codes, ses symboles passés et à venir : le rappel d'un discours du général de Gaulle, au demeurant moins important que celui de Bayeux, dans le département du président actuel du Sénat, ce rappel du " vieux débat ", ouvert en 1969 et cette stupéfiante interrogation : " pourquoi nous interdirions-nous de reprendre ce débat ? Pourquoi refuserions-nous d'examiner dans quelles conditions le Sénat pourrait mieux refléter la diversité française qui a besoin aujourd'hui d'être davantage présente dans les institutions de la République ? ".
Ce plaisir malin, florentin, plein de connotations qui consiste à placer Edouard Balladur à la tête du comité constitutionnel, pour mieux rappeler le duel de 1995 avec Chirac.
Cette autre satisfaction de renvoyer au président du Conseil constitutionnel, Jean-Louis Debré, à la tête de son équipe désormais de onze membres, l'image du miroir déformant d'un conseil parallèle de treize autres sages.
Enfin cette torture programmée destinée à la famille socialiste qui, non seulement, ne " témoigne " ni respect, ni estime pour l'un des siens, mais qui pourrait, demain connaître encore un peu plus d'érosion, tant certaines idées sont mieux exprimées, individuellement, par leurs auteurs que, collectivement, par le parti et ses responsables, comme par exemple le contrôle du budget de l'Elysée, " volé " à René Dosière, député élu de l'Aisne mais non investi par le parti et même exclu.

Un droit de parole élargi contre l'octroi
de menus plaisirs à l'opposition ?

Le nouveau Président de la République ne place pas le curseur au même niveau que les docteurs de la loi constitutionnelle. Il attend une réponse, pour la forme, à une simple question : comment puis-je encore " parler plus pour présider plus " ?
Et bon Prince, il s'engage à donner du répondant, selon l'article un du premier code de marketing électoral, tout nouvellement initié pour la génération de rupture : "l'exercice du pouvoir se pratique selon la règle du donnant-donnant " !
Il négocie, tout simplement, un droit de parole élargi contre l'octroi de menus plaisirs accordés généreusement et sans grands risques à l'opposition. Il suffit d'agiter les grelots de la proportionnelle et d'un statut de l'opposition pour voir la gauche naïve et les socialistes en particulier se satisfaire de propositions théoriques qu'ils n'ont pas eux-mêmes évaluées ou, pire, dont ils ont déjà été, les victimes collatérales.
Sans devoir s'éloigner de l'importance du débat sur la loi électorale, ses ramifications, voire ses incidences sur le fonctionnement du Parlement, il serait illusoire de considérer le problème du " droit de message " comme secondaire et donc menu fretin. L'opposition commettrait une erreur fondamentale dans la concession à l'élargissement de ce droit sous prétexte qu'elle obtiendrait gain de cause sur des facilités d'expression plus larges au Parlement, dans les financements politiques ou dans le pluralisme électoral qui, au demeurant, pourrait aller, de manière plus corporatiste, au-delà des simples représentations et sensibilités des partis et groupements.

Le droit de " message présidentiel "
est déjà un pouvoir exorbitant

Le droit de message, même dans sa rédaction brève de 1958, est déjà un pouvoir exorbitant puisqu'il ne satisfait à aucun contreseing, aucun avis, aucune consultation obligatoire, contrairement à d'autres pouvoirs du chef de l'Etat, soumis à des conseils préalables, avisés et qualifiés.
Dix-sept messages ont été lus au Parlement depuis 1958 dont six pour François Mitterrand en quatorze ans et deux pour Jacques Chirac en douze ans.

Si les messages sont de bon ton et conservent, d'ordinaire, une présentation protocolaire sans couleur particulière, c'est grâce à la procédure un peu " télégraphiste " de la communication entre l'exécutif et le législatif.

Venir soi même lire son message à chacune des assemblée ou devant un congrès du Parlement changerait complètement la donne et les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs. Si le nouveau Président veut revenir sur ce principe fondamental de " non parution " de l'exécutif dans les hémicycles, il faudra lui rappeler notre histoire constitutionnelle :
- d'abord celle de 1958 lorsque le premier projet de rédaction du droit de message (article 16, initialement) qui prévoyait une lecture directe par le Président fut abandonnée au profit de la rédaction actuelle, non sans souligner qu'à l'assemblée générale du Conseil d'Etat, fin août 1958, une précision fut donnée aux rapporteurs : " il est bien entendu que le Président est parfaitement libre de désigner la personne qui lui convient ; ce n'est pas obligatoirement un membre du Parlement " !
- ensuite la rédaction du premier projet constitutionnel de 1946 - laissant l'accès libre de l'Assemblée au Président pour lire son message - abandonnée dans le second projet soumis à référendum et approuvé par le peuple français.
- enfin les souvenirs cuisants et les expériences malheureuses de quelques Présidents de la troisième République jusqu'à Millerand, en 1924 qui avaient convaincu députés et sénateurs qu'il était préférable de tenir à distance ceux qui voulaient présidentialiser trop les institutions et surtout " régler leurs comptes " ou insister lourdement - et personnellement - sur la justification de leur conduite. Mieux valait encore écouter les doléances lues par un tiers que par les auteurs !

Des souvenirs cuisants de Mac Mahon à Grévy et Casimir-Périer

Ainsi Mac-Mahon, le 18 mai 1877, justifiant la fin de son irresponsabilité présidentielle invoquait " mon droit constitutionnel …et les conseillers qui pensent comme moi"

Mieux encore, après l'affaire de décorations, le 2 décembre 1887, Jules Grévy s'adressant, par message, aux chambres : "Tant que je n'ai été aux prises qu'avec les difficultés accumulées en ces derniers temps sur ma route : les attaques de la presse. l'abstention des hommes que la voix de la République appelait à mes côtés, l'impossibilité croissante de constituer un ministère, j'ai lutté et je suis resté où m'attachait mon devoir. Mais au moment où l'opinion publique mieux éclairée accentuait son retour et me rendait l'espoir de former un gouvernement, le Sénat et la Chambre des députés viennent de voter une double résolution qui, sous la forme d'un ajournement à heure fixe pour attendre un message promis, équivaut à une mise en demeure au Président de la République de résigner son pouvoir. Mon devoir et mon droit seraient de résister; mais dans les circonstances où nous sommes, un conflit entre le Pouvoir exécutif et le Parlement pourrait entraîner des conséquences qui m'arrêtent. La sagesse et le patriotisme me commandent de céder. Je laisse à ceux qui l'assument la responsabilité d'un tel précédent et des événements qui pourront le suivre. Je descends donc sans regret, mais non sans tristesse, du pouvoir où j'ai été élevé deux fois sans le demander, et où j'ai la conscience d'avoir fait mon devoir. J'en appelle à la France. Elle dira que, pendant neuf années, mon Gouvernement lui a assuré la paix, l'ordre et la liberté ; qu'il l'a fait respecter dans le monde; qu'il a travaillé sans relâche à son relèvement, et qu'au milieu de l'Europe armée, il la laisse en état de défendre son honneur et ses droits ; qu'enfin, à l'intérieur, il a su maintenir la République dans la voie sage que tracent devant ellle l'intérêt et la volonté du pays. Elle dira qu'en retour, j'ai été enlevé au poste où sa confiance m'avait placé. En quittant la vie politique, je ne forme qu'un voeu, c'est que la République ne soit pas atteinte par les coups dirigés contre moi et qu'elle sorte triomphante des dangers qu'on lui fait courir. Je dépose sur le bureau de la Chambre des députés ma démission des fonctions de Président de la République française. Le Président de la République française, Signé : Jules Grevy".

 

C'est aussi, Jean Casimir-Périer, dans l'affaire de Panama et les débuts de l'affaire Dreyfus qui, le 16 janvier 1895, dans son ultime message à la Chambre des députés et au Sénat, insiste sur " l'impuissance à laquelle ] il [ est condamné " et "le manque de moyens d'action et de contrôle" de la présidence de la République : "La présidence de la République dépourvue de moyens d'action et de contrôle ne peut puiser que dans la confiance de la nation la force morale sans laquelle elle n'est rien. Ce n'est ni du bon sens ni de la justice de la France que je doute : mais on a réussi à égarer l'opinion publique : plus de vingt années de luttes pour la même cause, plus de vingt années d'attachement à la République, de dévouement à la démocratie n'ont suffi ni à convaincre tous les républicains de la sincérité et de l'ardeur de ma foi politique, ni à désabuser des adversaires qui croient ou affectent de croire que je me ferai l'instrument de leurs passions et de leurs espérances. Depuis six mois se poursuit une campagne de diffamation et d'injures contre l'armée, la magistrature, le Parlement, le chef irresponsable de l'Etat, et cette liberté de souffler les haines sociales continue à être appelée la liberté de penser. Le respect et l'ambition que j'ai pour mon pays ne me permettent pas d'admettre qu'on insulte chaque jour les meilleurs serviteurs de la patrie et celui qui la représente aux yeux de l'étranger. Je ne me résigne pas à comparer le poids des responsabilités morales qui pèsent sur moi et l'impuissance à laquelle je suis condamné. Peut-être me comprendra-t-on si j'affirme que les fictions constitutionnelles ne peuvent faire taire les exigences de la conscience politique ; peut-être, en me démettant de mes fonctions, aurai-je tracé leur devoir à ceux qui ont le souci de la dignité du pouvoir et du bon renom de la France dans le monde. Invariablement fidèle à moi-même, je demeure convaincu que les réformes ne se feront qu'avec le concours actif d'un gouvernement résolu à assurer le respect des lois, à se faire obéir de ses subordonnés et à les grouper tous dans une action commune pour une oeuvre commune. J'ai foi, malgré les tristesses de l'heure présente, dans un avenir de progrès et de justice sociale. Je dépose sur le bureau du Sénat et de la Chambre des députés ma démission de Président de la République française."

1924 : Millerrand-Marsal : pour ou contre
le message présidentiel ? …

Enfin, le 10 juin 1924, Millerand persiste dans son message au Parlement, contresigné par François Marsal, estimant qu'il n'a pas à se soumettre aux changements de majorité parlementaire : "Lorsque l'Assemblée Nationale me fit l'honneur de m'appeler par 695 suffrages à la magistrature suprême elle savait, par mes déclarations publiques, que je n'acceptais d'aller à l'Elysée que pour y défendre "une politique nationale, de progrès social, d'ordre, de travail et d'union".
L'engagement solennel que j'avais pris devant le pays, je l'ai fidèlement tenu. La France a soif de paix, de labeur et de concorde. Elle veut au dehors une politique qui lui assure, d'accord avec ses alliés, la sécurité, les réparations, l'application du Traité de Versailles, le respect de tous les actes diplomatiques qui ont institué le nouvel ordre européen. Cette politique extérieure appelle une politique intérieure inspirée des enseignements de la guerre, fondée sur l'entente entre les Français, le respect des opinions et des croyances, le souci d'introduire dans les relations sociales toujours plus d'équité et de bonté. La volonté de sauvegarder le crédit de la France en maintenant entre les recettes et les dépenses publiques un rigoureux équilibre. Ces idées ont toujours dirigé mon action. Elles continueront de la guider. En disposant que le Président de la République n'est responsable devant les Chambres que dans le cas de haute trahison la Constitution a voulu, dans un intérêt national de stabilité et de continuité, que le pouvoir présidentiel fut, pendant sept années, maintenu à l'abri des fluctuations politiques.
Vous respecterez la Constitution
Si vous la méconnaissiez, s'il était entendu désormais que l'arbitraire d'une majorité peut obliger le président de la République à se retirer pour des motifs politiques, le président de la République ne serait plus qu'un jouet aux mains des partis. Vous m'aiderez à écarter un si redoutable péril. Je me suis refusé à déserter mon
poste. Ce n'est pas du Parlement, chargé de voter les lois et de veiller à leur respect, que peuvent venir le signal et l'exemple de leur violation.
De dangereux conseillers s'efforcent, dans un intérêt de partis, d'obtenir que la nouvelle législature débute par un acte révolutionnaire. La Chambre refusera de les suivre.
Fidèle à ses traditions, le Sénat voudra demeurer, comme il le fût dans les plus graves conjonctures, le défenseur de la Constitution. Une question constitutionnelle, aussi importante pour l'avenir des institutions républicaines que celle posée par la crise actuelle, ne peut être réglée dans l'ombre par des décisions d'individualités ou de groupes.
Je fais, avec confiance, appel à la sagesse des deux Chambres, à leur prudence, à leur amour de la France et de la République. Conscient de mon devoir, J'ai assumé mes responsabilités. L'heure est venue pour le Parlement de prendre les siennes".
- Puis vint la "déclaration ministérielle": "Messieurs, Vous venez d'entendre la lecture du message de M. le président de la République. Le gouvernement qui est devant vous ne s'est constitué que pour permettre aux Chambres de se prononcer dans le débat d'ordre constitutionnel, ouvert depuis quelques jours, hors du Parlement, mais dont le Parlement seul est juge. Nous n'avons donc pas à vous présenter un programme de gouvernement. Notre mission a un but limité et précis
Ou bien, vous nous direz, comme nous le demandons, que les lois constitutionnelles doivent demeurer intangibles, au dessus des partis. Dans ce cas,
l'autorité de votre vote indiquera aux chefs de la majorité issue des élections du 2 mai qu'ils ont le devoir d'accepter du président de la République le pouvoir que celui-ci leur a offert et d'assumer la charge des destinées de la France.
Ou bien, par un vote qui permettra à chacun de prendre nettement ses responsabilités vous déclarerez que vous n'approuvez pas les principes formulés par le message de M. le Président de la République, principes que nous défendons devant vous et qui sont la base de la Constitution républicaine. Dans ce cas, nous rendrons compte de l'échec de notre mission au chef de l'Etat et celui ci prendra alors la décision qui en est la conséquence.
Nous faisons appel à votre conscience et à votre raison Il faut que ce débat se poursuive en dehors de toute équivoque. Le vote que vous allez émettre intéresse.
au plus haut point l'avenir du régime. Le respect de la légalité est la garantie de nos institutions républicaines et la sauvegarde des libertés publiques".

…le Parlement tourne définitivement la page "Millerand"

La Chambre des députés refuse (par 328 voix contre 214) d'entrer " en relation avec un ministère qui, par sa composition, est la négation des droits du Parlement et vote la motion Herriot-Blum. Lle Sénat repousse, également par vote, le message présidentiel...et l'éphémère gouvernement Marsal est renversé par les deux Chambres.
Le Sénat, sur qui comptait encore le Président pour une éventuelle dissolution a tourné définitivement la page "Millerand"
11 juin 1924 : Millerand dépose sa démission sur le bureau du président de la Chambre des députés
En juillet 1924 : l'ancien Président de la République est interrogé sur le 10 juin 1924 : "...l'incident qui a clos ma carrière présidentielle ne semble-t-il pas, du reste, être l'illustration éclatante de la thèse que j'ai toujours soutenue, qu'une révision de la Constitution était indispensable et urgente, si l'on veut établir la séparation et l'équilibre des pouvoirs. L'acte du dix juin n'est rien autre chose, en effet, qu'un geste de dictature parlementaire, si la dictature consiste notamment à violer la loi quand elle vous gêne. Sans doute il est des gens pour penser, selon l'adage britannique, que "le Parlement peut tout, sauf changer un homme en femme". Ce n'est pas mon sentiment. Je persiste à croire que, tout comme le serait la dictature d'un homme, la dictature d'un Parlement, ou, pour dire mieux d'une chambre, ou plus exactement, de quelques hommes dans cette chambre, est la négation même de la liberté, donc de la République".
Au professeur Duguit, constitutionnaliste et doyen de la faculté de droit de Bordeaux, il écrit : "...j'ai toujours pensé - et je persiste à croire - que le rôle essentiel du Président de la République est de collaborer avec ses ministres… "

Contre une " américanisation " lente
sans contre-pouvoirs indépendants

Quatre présidents qui ont déjà fait trembler les colonnes des temples pour avoir outrepassé les règles de la République, les conventions de la Démocratie, la séparation des fonctions, chère à Montesquieu.
Les institutions françaises qui ont échappé, au temps des malheurs, à la menace autoritaire doivent rester suffisamment solides pour ne pas sombrer demain dans un schéma réducteur d'une " américanisation " lente des pouvoirs sans un balancement durable de contre-pouvoirs authentiquement indépendants et au dessus des intérêts relationnels, pour exercer un réel pouvoir de contrôle.

Denys Pouillard
Directeur de l'Observatoire de la Vie politique et parlementaire

 

Prochainement : le piège du scrutin proportionnel